吳敬璉、辜勝阻、高培勇、周放生、高明華等權威專家——
  解讀 《決定》 中的經濟改革任務
  《中國經濟周刊》 記者  姚冬琴  侯雋|北京報道
  過去的一周,無論是黨政會議、專家研討,還是街談巷議,焦點都離不開一份2.1萬多字的報告——《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定 》(下稱《決定》)。
  《決定》在11月12日閉幕的十八屆三中全會上通過,11月15日公佈。在這份文件中,新一屆中央領導集體提出了60項改革具體任務,涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明,以及國防和軍隊、黨的建設制度等多方面改革,且明確提出了“到2020年,在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”的時間表。
  從長遠看,《決定》在未來7年時間里都將是各部門、各地方工作的重心。
  自十一屆三中全會以來,很多重大政策都在三中全會出台,體現新一屆中央領導集體的施政綱領。但是,十八屆三中全會與十一屆三中全會以來的6次三中全會都不同。
  “儘管前幾次三中全會也都聚焦改革,但主題僅是某一方面的改革,而這次全會定位全面深化改革。”參與《決定》起草組工作的中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在接受新華社採訪時表示,十八屆三中全會之所以把主題定為全面深化改革,與當前改革形勢相適應,在改革攻堅期和深水區,只有堅持全面改革,才能繼續深化改革。
  不過,十八屆三中全會主題雖然是全面深化改革,但仍然選擇了一個“火車頭”,強調發揮經濟體制改革對其他領域改革的牽引作用。在《決定》確定的15個方面改革任務中,6個是經濟,1個是與經濟密切相關的生態文明體制,占了所有改革任務的近一半。
  《決定》中寫道,“經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關係,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”
  “公報將過去的市場在資源配置中起‘基礎性作用’改為‘決定性作用’,兩字之變,意義十分重大,是《決定》最大的亮點和重大理論創新,是對我國社會主義市場經濟內涵‘質’的提升,也是未來深化經濟體制改革及其他領域改革的基本方針。”楊偉民說。
  經濟學家吳敬璉表示,“要使市場在資源配置中起決定性作用,這就回答了特別是最近十多年來一個很大的爭論,就是我們改革要往前走,向哪一個方向走?向市場化方向走,還是向強化政府對於經濟、對於社會的管控這個方向走? 三中全會肯定了市場,而且把它提到了一個很高的地位 。”
  中國企業改革與發展研究會副會長周放生在接受《中國經濟周刊》採訪時也表示,兩字之差,標志著經濟體制改革,朝著市場化的方向走了一大步。“在走市場經濟道路上,如果說,過去提‘基礎性’作用,還是有點‘猶抱琵琶半遮面’,那麼,這一次是市場的作用真正得到承認。”周放生說。
  外資金融機構也對《決定》出台高度關註。摩根大通中國首席經濟學家朱海斌對《中國經濟周刊》表示,“從經濟方面來看,優先考慮的改革領域或多或少與我們的預期相符,其中包括行政改革、金融改革、財政改革、土地改革和資源價格改革。但是,仍有一些意外驚喜值得關註。首先,報告強調市場應該在資源配置中起‘決定性’作用。其次,報告包括很多詳細的積極改革措施,如若得到成功執行,將推動中國實現長期均衡的可持續發展。另外,三中全會還宣佈成立全面深化改革領導小組和國家安全委員會,這很可能將會強化新一屆領導推動各項改革的執行能力。”
  在 6個經濟改革任務中,涉及國有企業改革、建設統一市場、轉變政府職能、財稅體制改革、激活農村資產要素等,均是當前改革的熱點和焦點,也不乏難點。市場化導向如何在這些改革中發揮作用?改革將給未來一段時間的經濟、社會發展帶來哪些影響?下一步哪些配套政策有望出台?《中國經濟周刊》邀請權威專家一一解讀。
  國企紅利更多用於保障和改善民生
  《決定》中涉及國企改革的章節,頗為引人註目的一條是,“提高國有資本收益上繳公共財政比例,2020年提到30%,更多用於保障和改善民生。”
  在周放生看來,這當中包含兩項有積極意義的內容。第一,上繳比例提高,蛋糕變大了。過去,國資委監管的央企按企業類別上繳比例為5%~15%,煙草類央企上繳20%(不繳國資委,繳財政部,入國庫)。第二,蛋糕的受益者有變化。過去,國資委收的這筆錢,大部分用於解決央企歷史包袱、改革成本支付、資本金投入、重點扶持等,可以說把來自央企的錢又用回央企去了,對全民的公共福利貢獻很小,現在提出要把這個蛋糕更多地分給民生。
  “國企改革改革的目標是什麼?實現國有資產保值、增值,實現國有資本最大化,不是最終目標,最終目標應當是國民福利最大化。”北京師範大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華對《中國經濟周刊》說。
  高明華多年來一直在從事國有企業分類改革的研究。他說,《決定》中的有關提法讓他感到“振奮”。《決定》提出,要準確界定不同國有企業功能,並把國有企業分為公益性企業、自然壟斷行業、競爭性行業三類。“每一類將來怎麼來經營,預計還會有實施細則。”高明華說。
  高明華同時表示,稀缺資源類行業最好也能單獨分為一類,採取合理的定價機制,以防資源的過度開發利用。
  “《決定》還提出要建立職業經理人制度,這一制度在競爭性行業沒問題,在公益性行業還適不適合就有待實踐。因為經理人的專長還是在於利潤最大化。在發達國家,公益類國企的領導人往往是參照公務員來進行評價,對他們的激勵是通過職務晉升。”高明華說。
  完善國有資產管理體制,也是國資改革的重點。《決定》指出,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。
  “過去,國資委是監督和出資人職責合一。打個比方,在國資領域,制定游戲規則者、裁判和領隊是同一個人,國企是球員。未來,將通過改革來理清國資委的職責。”周放生說,總體來看,《決定》將國企改革導向了市場化方向。
  建設一個對所有主體開放的

  市場
  《決定》提出,建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系,著力清除市場壁壘,提高資源配置效率和公平性。
  吳敬璉表示,從市場本身來看,目前的市場經濟體系有三個主要缺點:第一,在條塊分割的情況之下,使得市場碎片化;第二,因為存在著許多妨礙競爭的壟斷行為、行政干預行為、行業保護行為,使得市場失去了競爭性;第三,市場發展不平衡,商品市場的發展程度好一些,但仍不完全、不充分,要素市場發育程度則很低。
  “統一開放,意味著要消除條塊分割,是一體化市場,是對所有市場主體開放。競爭有序,也就是說要排除壟斷行為、行業保護、地方保護等。”吳敬璉說,要建立這樣一個市場體系,需要進行很多方面改革,是一個綜合性大工程。
  民建中央副主席辜勝阻則關註市場主體的平等地位。“這一次(《決定》提出)無論是公有制經濟還是非公有制經濟都是經濟社會發展的重要基礎,市場平等地位不僅強調國有經濟的活力、控制力、影響力,也提出非公有制經濟,這是現代市場體制重要的特點。特別是完善金融體制,提出建立民營中小銀行,這是很大的突破。”辜勝阻說。
  考核政績不再唯GDP論
  在“加快轉變政府職能”章節,《決定》有如下表述:完善發展成果考核評價體系,糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重,更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。
  “這意味著今後考核政績不再唯GDP論,而是以更全面的指標來考核。”北京大學政治發展與政府管理研究所所長王浦劬對《中國經濟周刊》說,政府職能轉變,不僅僅是簡政放權,同時也要改革政府運行的內在機制、結構,“通過績效考核來約束政府的行為,過去,GDP是主要指標,現在,轉變政府職能,要求全面正確行使政府職能,績效考核的方式也必須相應改變。”王浦劬說。
  與轉變政府職能緊密相連,《決定》還提出要推廣政府購買服務,“凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買。”
  9月30日,國務院出台了《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》,其中提出,教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域,要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。
  “《決定》提到的‘事務性管理服務’,範圍相當廣泛,目前還沒有權威性確定。各地制定的政策也不盡相同,有的地方購買服務的範圍較廣。比如,廣東省提出政府向社會組織購買服務的範圍,除了社會公共服務與管理事項,還包括政府履行職責所需要的服務事項,比如決策咨詢等。”據王浦劬透露,日前,在財政部關於“政府向社會力量購買公共服務”的研討會上,有消息稱,關於“事務性管理服務”的範圍,是財政部下一步要規範的內容。
  地方或成為財稅改革的最大贏家
  “全會提出,財政是國家治理的基礎和重要支柱,點明財稅體製作為國家體系重要組成部分將成為下一步改革的重點。”楊偉民說,歷經近20年分稅制改革,財稅體制的一些深層次問題逐漸暴露,如稀缺資源缺乏稅制保護、稅制不能更好發揮調節收入差距作用、地方缺乏稅源只能靠賣地方式籌資……要破解這些問題,需要對財稅體制改革進行總體設計,建立科學的財稅體制。
  在國務院新聞辦公室11月19日召開的新聞發佈會上,財政部副部長王保安介紹稱,下一步落實財稅改革要處理好以下關係:處理好當前問題和長遠發展關係;中央地方關係;頂層設計和地方創新問題;處理好改革和發展關係,實現重點突破;處理好財稅改革和其他領域的關係,實現協同推進。
  分稅制改革以來,地方財權、事權不匹配的問題日益明顯,地方事權過多而財力不足。中央與地方的財權、事權面臨重新調整。
  《決定》明確指出,要建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性。中央財經大學財經研究院院長王雍君表示,這次財稅改革將更多地還權於地方政府,還權於企業,如果改革順利,地方將會成為最大的贏家。
  怎麼實現《決定》中提出的“事權和支出責任相適應”?“中央上收事權是解決的一個辦法,但也可以是下放支出責任。覆蓋全國人民的大事,儘量少交給地方完成。有上收事權的考慮,但也有下放支出責任的內容,是相互調整,最終實現兩者相匹配。下放支出責任,可以是中央通過轉移支付,將一些事權委托給地方;也可以把一些收不了的財權,直接留給地方,同時把支出責任也留在地方。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇在接受媒體採訪時表示。
  (本刊記者賈雪對本文亦有貢獻)
 
(編輯:SN091)
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